理論與實務:跨域治理的台灣經驗
 
陳朝建/銘傳大學公共事務學系助理教授

壹、前言:區域合作才能競爭!
美國北卡羅萊納州「三角研究園區」的故事,已經揭示新型態城市競爭的到來。五十年前,圍繞著杜克等三所大學成立的三角研究園區,五十年前的發展,就領先時代。這裡雖然佔地七千英畝,卻是由一個非營利組織運作著,因低廉土地、研究人員,而引人前來投資。

   但不久前,哈佛商學院教授麥可.波特卻發現北卡發展出現瓶頸。原因是世界各地各園區在積極競爭同時,北卡的三角園區卻不夠有野心與全球策略。「它總是 說,這裡有好的人才、便宜的土地、良好的氣候,問題是其他城市也同樣提供相同的東西,」北卡園區執行長查爾斯.海斯(Charles Hayes)對《BusinessWeek》表示。就像一記警鐘,三角園區後來擬定一個名為「贏取明日工作之戰」計劃(Winning the Job Wars of the Future);其中最重要的關鍵在它們意識到「合作」的重要。

  以往園區周邊的十三個地方政府把對方當敵人競 爭,現在,它們決定把力量做大,用整合性的策略,迎戰全球競爭,就好像坐在同一艘船上。如果再以一個城打敗另一個城市的邏輯運作,還有可能兩者皆敗;未來 的趨勢已走向城市的結盟,區域與區域競爭。(以上引自天下雜誌第354期,2006/09/04,《城市群合作才能立足世界版圖》)

   蓋自一九九○年代中期以來,各國推動政府再造的方案中,就有一個共同的新趨勢,即建立起地方政府之間的合作關係;用日語而言,此即「廣域行政」,如從英 美各國經驗來看,則稱為「跨域治理」(across boundary governance)或是「跨域合作」與「區域合作」等。總的來說,「廣域行政」在地方自治學界及相關法律如日本地方自治法的規定中,可以是「區域合 併」,也可以是「區域合作」。

  如以「區域合併」來說,例如倡議台中縣市合併改制為直轄市,或是提議台北縣市合併為嶄新的台北市都是典型的例證。另就「區域合併」合併而言,不僅需要行政區劃法的配合,還需要進行財政資源的重新分配,以及地方權力結構的重組,在實踐上往往較為困難。

   正因為如此,「區域合作」也就是「跨域治理」常成為取代「區域合併」的「廣域行政」方案。又之所以「跨域治理」愈來愈重要的原因是,人民對於服務品質的 重視、政府應尊重市場機制的強調,以及賦予地方或社區更大的活力使然,往往促成諸多政府機關部門之間合作關係的成長,尤其是地方與地方之間的合作聯盟關 係。而且,地方區域之間的經濟發展恆有不均衡的現象,更須透過地方政府之間的通力合作,共同解決居民就業、交通與垃圾處理等問題;加諸,在全球化的衝擊之 下,共同生活圈範圍內的地方政府更須要藉由資源和行動的整合,以發揮整合作用藉此提昇競爭力,而必須善用許多私人部門或非政府組織(NGOs)的力量,建 立起公私之間的親善夥伴關係[1]。

貳、跨域治理的既存難題
實際上,地方政府之間的合作關係,往往也是其他合作關係所無法取代 的重要機制(例如部分地區也有些地方政府之間合作的事例,例如南部高高屏三縣市的首長會報即屬之)。此外,除地方政府與民間或非政府組織的合作關係,有時 候更可以使地方政府之間在處理跨域的公共事務之際更具備彈性。但是,地方政府之間的「跨域治理」之制度設計或是實務操作,卻依舊存有諸多待解決的問題,例 如[2]:

(一)傳統行政轄區的限制或是本位主義的堅持
蓋近年來發現,在一些有利地方公共事務的議題,諸如環保、水資源、交通等基礎公共建設,都非常需要地方政府之間的協力合作,但地方政府囿於傳統土地區域管轄權限制的影響,或固守本位主義,以致影響其與鄰近政府之間的合作,無法擴大公共服務範圍,誠屬可惜。

(二)相關法制規範不足,缺乏引導及促進之機制
蓋現行設有跨區域合作機制的法律規範,僅少數法律(如大眾捷運法、災害防救法)略有規範而已;另地方制度法亦僅有2條(第21條及第24條)作原則性的 規定。因此如何建立跨區域合作機制之法制,尤其是善用行政契約之締結,以促進地方政府之間的跨域事務之合作,在法制面上確有增訂相關機制之需要。

(三)政治共識不足,政策缺乏延續性
近十餘年來,台灣民主轉型雖已蓬勃發展至民主鞏固的程度,但民眾政治共識不足,民選地方行政首時有因屬不同政黨而導致合作破局;或是因個別政治利益考 量,形成「黨同閥異」的現象,或因前後任民選地方行政首長理念不同,以致跨域合作政策無法連貫延續。是以,如何在制度設計上降低政黨及政治的負面影響因 素,仍待深思。

(四)行政區域劃分調整不易,區域資源未能有效整合利用
現行地方基礎建設,大多囿於傳統行政轄區之觀念(也就是 傳統土地區域管轄權的限制),以單一縣市或鄉鎮市為其服務範圍,例如各縣市均建造體育場、運動場、文化中心、垃圾焚化爐等,且各鄉鎮市亦設有自屬公有之停 車場等公共設施,然現行行政區域未盡合宜,加以相關設置管理經費不足、或設置地點偏遠,或因使用率低而閒置而荒廢,成就台灣諸多「蚊子館」的奇觀,倘能透 過跨區域合作方式,將各地方公共設施或其他資源予以有效整合,擴大其服務範圍,提高其使用率,必能達到「物盡其用」之境界,亦能節省不必要的建設經費,以 挹住於其他施政方面。

參、跨域治理的行動理論
針對前述的問題,單就「區域合作」的「跨域治理」來說,地方自治學界或地方治理學界所倡議的「區域合作」之理論可謂有三[3]:

   (一)傳統改革主義者(traditional reformist)的觀點:即以結構功能論來檢視「區域合作」的命題,認為吾人應當採取漸進的方式,慢慢的將都會區內的大、小政府加以整併,而以單一、 多功能並具發展潛力的「都會政府」來加以取代原先的大、小地方政府,而發揮規模經濟的效果;或是在現有的法制基礎上(或透過修法、制定法律的方式),以 「誘因」強化大、小政府結合的意願,而發揮彼此之間「共同治理」的功能,以彌補各自資源不足之窘境,並使國家、地方的競爭力同步提升。

   (二)公共選擇理論(public choice)的觀點:此論點係以「市場」的觀點來看待所謂的區域政府,強調區域政府間的「競爭性」,使其透過誘因的競逐而產生合作,但其著力點並不在於 法制上的調整,而係在於都會區擘劃的多元論點。亦即,此觀點認為吾人應將一個都會區劃為數個都市中心來發展,使公民可以在多元競爭的區域政府中作其理性的 住居選擇,在各自努力其績效的情形下,並使區域政府間產生一種良性競爭的樣態。

  (三)新區域主義(new regionalism)的觀點:有鑑於前述二種觀點一則過度重視合作式的整併,一則過度重視績效競爭的情況,此論點轉而認為「區域合作」的「區域治理」 問題應當是同時兼顧的,也唯有為此,吾人才能有效發揮區域治理的功效。質言之,本論點主張在同時兼顧合作與競爭的原則下,我們可以將合作的對象擴及於政府 以外的第三者,如社區、非營利組織及企業團體。亦即,吾人可在中央政府、地方政府、社區組織、企業組織,以及非營利組織之間,建構一種「都會區治理的策略 性夥伴關係」(local strategic partnership),以形塑一種區域政府內多元化團體競爭與合作之複合關係。

  或許,在台灣的現實結構中,公共選擇理論、新區域主義的陳義都過高,不過還是很值得吾人提倡。若考量廣域行政的法制變革模式之可行性的話,我們至少可以先從傳統改革主義者(traditional reformist)的論點做起。

肆、跨域治理的合作模式
然而,在此-傳統改革主義-基礎上,我們必仍需先具備「共理」及「層理」的觀點,讓「區域治理」(如區域合作)也可以添増「多層次治理」的架構。讓上級 政府以誘因的提供者、紛爭的調處者之角色,做好修法、立法的領航者角色,使地方彼此之間可以透過如下的各種模式來合作:

  (一)行政契約模式:修改地方制度法及行政程序法,使地方自治團體與地方自治團體可以作為行政契約的簽訂主體,約定彼此之間權利義務的內容,如經費的負擔、權限的移轉等事項,從事絕對適法的合作。

  (二)行政協議模式,即善用地方制度法第二十一條及第七十七條第二項的規定,在上級政府的適度介入下,由地方自治團體協議彼此之間的合作。儘管這種協議未必屬於行政法上之行政機關與人民之間的契約,亦應視為行政契約。

  (三)職務協助模式,即善用行政程序法第十九條的規定,由地方政府之間依法相互請求協助。不過,各黨派及政治精英在政治權力的考量上,往往不易成功。比較容易成功者,往往是同黨派且利益相同的縣市、直轄市間才有辦法適用這個模式。

  (四)合營事業模式,即善用地方制度法第二十四條的規定,在尊重各自地方議會的前提下,共同設置專責事業組織,來處理彼此之間的「私經濟行政」事務。

  (五)其他模式,如行政委託模式,像是可利用行政程序法第十五條的規定,在相關專業法律及法規容許的範圍內,透過管轄權的移轉,由其中的單一地方自治團體專責處理彼此之間的共通事務。

伍、跨域治理的德國經驗
另就德國經驗來看,若按國立台灣大學政治學系黃錦堂教授所指,德國若干邦即有「地方自治團體間合作法」之制度可資介紹[4]。詳言之,黃錦堂教授認為, 「跨域治理」常見的第一種手段,如地方自治團體間簽署合作性的「公法上的協議」,包括二種基本類型:(一)地方自治團體間經由協議而由某一(或某些)地方 自治團體所承辦的業務,其業務以及管轄權(從而也包括決定權)移轉到另一地方自治團體身上。(二)另一種模式,則不涉及管轄權之移轉,而只是一種委任,原 地方自治團體仍保有相關的權利義務。

  就以上協議而言,相關地方自治團體間得就參與權(也可謂決定權)的多寡與方式,以及有關辦公人員的 選任與相關執行成本的負擔等妥為之書面約定;若所涉及者為法定自治事項或委辦事項,而相關地方自治團體未能完成本處有關的協議,則出於公共利益的急迫需要 上級監督機關得限期完成,逾期得爭取相關地方自治團體意見後為必要的決定。

除此之外,更進一步的合作手段(第 二種手段),則係另組成「地方目的事業公法人」(Kommunale Zweckverband)。他說這類的公法人,顧名思義,在於承辦某一專門的目的而已,而非廣泛承辦各種業務。此類目的事業公法人的設立,須有法源各邦 的地方政府間合作法提供了法源,而且須得到上級監督機關的許可。此類目的事業公法人得分為兩種類型,(一)一係地方自治團體間自願成立;(二)另一係在一 定的需要下,由國家(邦)強制相關地方自治團體們設立。後者尤其在於委辦事項(Pflichtaufgaben mit Weisungen)或法定義務事項(Pflichtaufgaben ohne Weisungen)的共同承辦上。

  整體而言,目的事業公法人有自己的機關,一般為會員大會以及董事會與董事長,而且依其成立的法律而受到國家(邦)的監督。    

   而就第三種手段而言,另一大類的地方自治團體間的合作方式,係以共同設立私法組織之方式,例如有限公司或股份有限公司或私法上的社團,以承辦共同的任 務。無論如何,就地方政府間的跨域合作,德國各邦法律通常定有明文規範,而且規定上級監督機關得強制當事人之間締約或成立目的事業公法人。同時,德國各邦 大體承認邦有相當的規劃權,尤其制訂「邦廢棄物經營管理計畫」以處理垃圾的跨域問題,並強調整體區域營運的觀點,似乎得以成為台灣借鏡學習的寶貴經驗。

陸、本土例証:台北縣市的跨域治理經驗
如轉以「跨域治理」的台灣本土例證來說,就在二○○六年二月八日,台北市政府與台北縣政府也曾經合辦「台北縣市合作會議」,並達成二十二項短期內可完成的行動計畫之共識,以強化台北縣市之間的合作的決心。例如[5]:

   (一)台北縣民長期無法享用翡翠水庫飲用水的規劃與執行,蓋昔日以來台北縣僅三重、永和、中和、新店及汐止可飲用翡翠水庫水源,水價也較使用其他水源的 鄉鎮市便宜兩元,形成「一縣兩價」。基此,台北縣市雙方在會議上達成調整供水區域共識,台北市自來水事業處未來將再提供五十三萬噸的自來水給台北縣民,除 高山偏遠地區外,預計將有一百三十萬左右的縣民可以享用翡翠水庫水源,且水價擬與台北市同步為每度七點五元。

  (二)台北縣市雙方共組縣市合作推動委員會,並劃分為七個工作小組,層面涵括有觀光休閒遊憩、交通運輸、產業發展與行銷、環境資源、安全、健康社福及文化教育少數族群等七大合作議題。

  在交通運輸方面,將悠遊卡擴大使用範圍,除配合捷運板南線、土城線的通車時使用外,在台北縣公有路外停車場及藍色公路船舶中亦可使用;台北縣市將聯合印製公車手冊、調整縣市交界處的壅塞路段交通號誌之時差、建立交控單一聯繫窗口等,以強化交通管理。

   在觀光休閒遊憩議題方面,台北縣市共同規劃縣市觀光巴士中心,研擬瑞芳到金瓜石、陽明山國家公園、北海岸國家風景區等主題旅程;縣市政府官方網路上提供 旅遊行程查詢,各旅遊中心合作提供縣市觀光文宣及活動訊息;串聯台北縣市自行車路網,以完成松山、內湖、北投、八里及淡水自行車道。

  在產業發展與行銷議題方面,台北縣市將建置科技產業交流及聯合招商平台,縣市首長海內外共同招商。

  在環境資源議題方面,台北縣市將進行山坡地基礎資料交流,如山坡地地形圖資、環境地質資料庫、山坡地法規資料等,亦擬建立更為完整的營建剩餘土石方資訊平台,方便查詢縣市土資場狀況及加強重大工程餘土資訊。

   在民眾安全議題方面,台北縣市共同建立災害應變中心與救災資源聯繫平台,無線電通訊系統及救災資材相互支援;救災經驗分享、聯合演練;整合縣市緊急醫療 資源,建立大量傷病患跨區資源救護、通報標準作業流程,及緊急救護無線電通訊系統聯繫;台北縣市將聯合擴大查緝臨檢、攔截圍捕行動、聯合取締酒駕(以上亦 可參照【中國時報,2006/03/30】)。

  (三)另在二○○六年六月,台北縣與台北市也共同宣布台北捷運環狀線第一階段的主辦機 關,將由台北縣政府移轉給台北市政府;也就是說,縣市政府係以簽訂行政契約的方式,由台北市政府捷運局負責興建、開發,至於工程經費及土地開發損益由台北 縣政府「自負盈虧」。換句話說,台北縣市政府之間基於「縣市合作、事權統一、工程品質與介面整合」為由,擬委由有興建捷運經驗的台北市政府接手,台北縣市 雙方至少針對捷運環狀線第一階段推動上達成共識,由北市府接下環狀線第一階段的主辦機關。主要的原因是,未來台北環狀線第二階段工程,會和預計興建的台北 市捷運士林、文山、內湖段等路線相連結,考量其完整性、介面整合、票價及票證一致化,遂由台北市政府先行擔任第一階段的主辦機關。

  其實 際的具體做法是,由台北市府成立的「台北都會區大眾捷運系統土地開發基金」管理委員會,報請台北市議會同意後,再於該土開基金下設獨立會計專戶,專款專 用,本金償還由土地開發效益挹注財源,至於利息部分則由台北縣政府逐年編列預算支應;待完工通車後辦理基金專戶結算,轉由台北縣政府自負盈虧,若有虧損或 經費不足,台北縣政府將編列預算彌平縣市政府的權利義務關係。基此,本案係由縣市政府雙方訂定行政契約,以確保雙方權益(以上亦可參照【經濟日報, 2006/07/18】、【聯合報,2006/07/18】)。

柒、結語:強化跨域治理的法制規範!
總之,廣域行政(或者說是「跨域治理」)的法制變革模式,可以是走向完全的整併或合併,不過這是政府再造層次的總體規劃問題;當然,廣域行政的法制變革模式,也可以是走向成立都會政府或區域政府的構想,不過這種想法算是對政府組織設計的疊床架屋,未必適當。

   深究其實,目前可行的廣域行政之法制變革模式,也可以是在既有法制的基礎上做做看(也就是說,至少可以試試看傳統改革主義的「跨域治理」論點);亦即, 目前台灣仍可以夠過行政區劃法、地方制度法的制定或修改,以及各該專業法規內容的適度調整,在法律的「容許性」下,先做漸進的改革,讓台灣的「跨域治理」 經驗更為完備。

  其中,有鑒於現行地方制度法對於「跨域治理」的規範密度之不足,實際上內政部民政司也已經備妥《地方制度法修正草案》, 並增列諸多「跨域治理」的新規定,詳如以下所附之「表1:地方制度法修正草案有關跨域治理條文對照表(另受限於教學部落格上載格式之限制,表1之詳細內容 省略)」。又如果此《地方制度法修正草案》能夠早日為立法院通過並加以施行的話,那麼台灣的「跨域治理」之合作模式就會更具備完整的法制規範了!

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[1] 可參見江岷欽、孫本初、劉坤億(2004),「地方政府間建立策略性夥伴關係之研究-以台北市及其鄰近縣市為例」。行政暨政策學報,第三十八期:頁1-30。

[2] 可參見劉坤億(2006),「臺灣地方政府間發展夥伴關係之制度障礙與機會」。臺灣民主季刊,第三卷,第三期,頁1-34。或是參見吳介英、紀俊臣(2003),地方自治團體跨區域事務合作之研究,台北:內政部。

[3] 可參見吳介英、紀俊臣(2003),地方自治團體跨區域事務合作之研究,台北:內政部。或是參見陳朝建,《廣域行政的法制變革模式-以區域合作的法制類型為中心》,載於國立政治大學社會科學學院政策論壇電子報第100號,2004/02/20發行。

[4] 以下轉引自陳朝建,《作者專論:廣域行政與跨域合作之方式》,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,網址為http: //blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=4349, 2008/06/03查詢。另有興趣的讀者,或可參照台灣大學政治學系暨研究所黃錦堂教授教學網站,網址為http: //homepage.ntu.edu.tw/~hwngntn/,閱讀其有關地方自治專文的介紹。

[5] 以下亦轉引自陳朝建,《作者專論:廣域行政與跨域合作之方式》,載於《部落格化的台灣政治法律學院》,網址為http: //blog.sina.com.tw/macotochen/article.php?pbgid=423&entryid=4349, 2008/06/03查詢。或是參照【中國時報,2006/03/30】、【經濟日報,2006/07/18】、【聯合報,2006/07/18】等相關 報導。

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